Harmen Harmsma nam dit voorjaar afscheid als directeur-generaal van DUO én als lid van de stuurgroep van de Staat van de Uitvoering. Een gesprek over veertig jaar uitvoering en toezicht, de hardnekkigheid van complexiteit en wat er nodig is om het tij te keren.
22 juli 2026
‘De motor voor vereenvoudiging? Echte gelijkwaardigheid tussen beleid en uitvoering’
Hoeveel definities van een big -een jong varken- zijn er als je de regelgeving onder de loep neemt? Het zijn er heel veel. Aan het begin van deze eeuw liet Harmen Harmsma in zijn rol als plaatsvervangend directeur van het toenmalige agentschap LASER (Landelijke Service bij Regelingen) een inventarisatie maken. Harmsma: ‘In essentie varieerden de definities in leeftijd of gewicht, maar elke keer als er nieuwe regelgeving kwam, werd er gezocht naar een oplossing die paste bij dat specifieke probleem. Zo ontstaan een heleboel begrippen naast elkaar en is het overzicht gewoon weg.’
Het voorbeeld laat zien dat de complexiteit waarover de Staat van de Uitvoering rapporteert allesbehalve nieuw is. En niet alleen de varkenshouder raakt de weg kwijt. Harmsma benadrukt: ‘Ik denk dat echt niemand meer in volle omvang alle spelregels van de overheid overziet, of weet hoe de dingen uitpakken als je ergens iets wijzigt. Dat gebrek aan overzicht is voor een belangrijk deel de oorzaak dat er regelmatig dingen net niet goed en soms heftig fout gaan.’
‘Ik denk dat niemand meer in volle omvang alle spelregels van de overheid overziet’
Zijn eerste droom om de complexiteit te bestrijden, was met standaardisatie in definities. ‘Maar dat gaat niet snel genoeg,’ vindt hij. ‘Een eenduidiger begrippenkader draagt zeker bij aan vereenvoudiging, maar er zijn principiële, fundamentele veranderingen nodig.’
Staat van dienst in uitvoering en toezicht
Harmen Harmsma (64) werkte vrijwel zijn hele loopbaan in uitvoering en toezicht. Hij volgde de bosbouw- en rentmeestersopleiding naast een rechtenstudie en begon als rentmeester bij de toenmalige directie Beheer Landbouwgronden van het ministerie van Landbouw. Daarna zette hij Bureau Heffingen op en was hij achtereenvolgens plaatsvervangend directeur van agentschap LASER, directeur van de Plantenziektenkundige Dienst, hoofdinspecteur bij de NVWA (toezicht groene ruimte), algemeen directeur van RVO en de laatste zes jaar directeur-generaal van DUO.
De keuze voor de uitvoering was heel bewust. Harmsma: ‘Je kunt twee kanten op schakelen: met het veld waar je het voor doet én richting beleid. Door te agenderen en spiegelen: als je in beleid de keuze zó maakt, gaat het waarschijnlijk zó uitpakken in de praktijk.’
From scratch ontwerpen
Vereenvoudigen is superingewikkeld, zei Harmsma al in de podcast die zijn oud-collega en podcastmaker Martijn Grimmius met hem opnam rond zijn pensioen. Op de vraag waar hem dat in zit, antwoordt Harmsma: ‘Je hebt heel veel regelgeving aan te passen en wijzigingen werken altijd door in andere regelgeving. Je kunt alleen niet precies voorspellen hoe. De belangrijkste uitdaging is: elke keer dat je gaat vereenvoudigen, weet je zeker dat er een groep gebruikers slechter van wordt. Dan zijn er een paar opties. Of je houdt je rug recht en accepteert dat het niet in alle gevallen beter wordt, of je betaalt de prijs. Maar hogere kosten van de overheid vindt de politiek dan weer ingewikkeld.’
‘Elke keer dat je gaat vereenvoudigen, weet je zeker dat er een groep gebruikers slechter van wordt’
Wie het écht eenvoudiger wil maken, ontkomt er volgens Harmsma vaak niet aan om from scratch opnieuw te ontwerpen. Het ontwerpen zelf is daarbij niet het moeilijkste deel. ‘Daar zitten lastige keuzes in, maar die zijn te overzien. Hoe je van nu naar daar komt, dát is de ingewikkelde implementatie.’ Een lange transitieperiode kan helpen, maar kent een grens: ‘Dan gaat het te langzaam en worden de problemen ondertussen te groot.’
Toch pleit hij ervoor om hiermee te experimenteren. ‘Zoek een paar trajecten en probeer het gewoon. Bedenk met elkaar hoe je het wil hebben en kijk of van daaruit een transitie is te definiëren.’
Echte gelijkwaardigheid
Wat werkelijk het verschil maakt volgens Harmsma, is echte gelijkwaardigheid tussen beleid en uitvoering. En die komt er niet vanzelf. ‘Het verrast mij nog steeds: ook al zit je intensief met elkaar in gesprek, uiteindelijk is het toch vaak het departement dat het voorstel doet en de keuze maakt, zonder daarbij de consequenties voor of opties vanuit de uitvoering weer te geven.’
Om dit te veranderen, acht Harmsma het cruciaal dat je aan het begin van een traject tijd investeert om met elkaar te bespreken hoe je gaat samenwerken. ‘Het is niet een kwestie van elkaars rollen overnemen, maar je moet zaken wel vanuit het perspectief van de ander kunnen bekijken en ook die boodschappen en effecten centraal neer kunnen leggen.’ Het succes daarvan hangt voor een heel groot deel samen met de spelers die aan tafel zitten, is zijn ervaring.
Harmsma was betrokken bij twee grote vereenvoudigingstrajecten: het programma VIM (Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen) en de Greenfield-aanpak voor de kinderopvang. Beiden leverden beperkt resultaten op, maar Harmsma kijkt er positief op terug. ‘Bij de Greenfield hadden we het aan de uitvoeringskant goed op de rit: intensief samenwerken, goede ideeën. Beleidsmatig en politiek werd het ingewikkelder.’ Vereenvoudigen wordt uitdagender naarmate het aantal betrokken departementen toeneemt. ‘Bij de Greenfield zaten zo’n vijf bewindspersonen aan tafel. Dan ontstaat al snel een ingewikkelde dynamiek.’ Net als bij VIM.
‘Bij VIM zaten we in één kamer en zag je de gelijkwaardigheid in de goede richting verschuiven.’
VIM beschouwt hij ondanks het gebrek aan resultaat als een belangrijk moment in het streven naar betere samenwerking tussen politiek, beleid en uitvoering. ‘Eigenlijk sneu, het zou de norm moeten zijn. Bij VIM zaten we in ieder geval met elkaar in één kamer en zag je de gelijkwaardigheid in de goede richting verschuiven.’
Proactieve rol van uitvoering
Het lukte DUO en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om bij de nieuwe studiefinanciering ook op die gelijkwaardige manier samen te werken. Harmsma: ‘Wij hadden vanuit de uitvoering proactief analyses gemaakt. En we hadden gewoon een deal: er gaat geen gesprek met de bewindslieden plaatsvinden zonder dat wij erbij zijn. Dan heb je echt een ander proces.’
‘De pijn zit niet alleen aan de kant van beleid hoor,’ benadrukt hij. ‘Bij de uitvoering is het absoluut niet altijd gebruikelijk om ongevraagd voorstellen neer te leggen. Ook dat is zich aan het ontwikkelen,’ is zijn observatie. ‘Die proactiviteit is nu veel verder dan pak ‘m beet vijf jaar geleden.’
‘Die proactiviteit vanuit de uitvoering is nu veel verder dan vijf jaar geleden.’
Gelijkwaardigheid moet in de genen gaan zitten. Het Beleidskompas is daarbij een belangrijk hulpmiddel, vindt Harmsma: ‘Robbert Dijkgraaf zei eens: het is een mooi kookboek. Dat vind ik een goede metafoor. De stappen en de volgordelijkheid die erin zitten helpen echt. En het hoeft niet altijd 100% te zijn, maar als we echt gelijkwaardig gaan werken in lijn met het Beleidskompas, dan heb je een paar flinke slokken van de borrel te pakken.’
Vrijblijvend mag het niet zijn. ‘De Raad van State en de Kamer gaan nadrukkelijker kijken of het beleidskompas is toegepast. Het zou van nature moeten gebeuren, maar dit gaat helpen.’
Onversneden boodschap
Harmsma zat vanaf het allereerste begin in de stuurgroep van de Staat van de Uitvoering. De meerwaarde van het instrument zit voor hem in het overstijgende perspectief. ‘De Standen van de Uitvoering zijn de ultieme onversneden boodschappen van de uitvoering op een domein. Maar daaronder zit overlap in dilemma’s en problematiek. Dat is wat je vanuit de Staat kunt beetpakken: eroverheen kijken, de onderliggende problematiek duiden, agenderen en verder brengen.’
Eén ding wil hij daarbij benadrukken: die boodschap staat of valt met de onafhankelijke positie van de stuurgroep. ‘Het moet zo blijven dat je als stuurgroep, na alle visies en meningen te hebben gehoord en gewogen, je boodschap vrij kunt neerleggen. Als dat ingekapseld wordt, verliest het instrument zijn waarde. Ik zou het echt heel jammer vinden als die onafhankelijkheid zou verdwijnen. Als uitvoering zitten we er nu echt anders in dan een paar jaar geleden. Het is ten positieve verschoven, maar het is superkwetsbaar. Het is gewoon te vroeg om het los te laten.’
‘Het is te vroeg om de onafhankelijkheid van de stuurgroep van de Staat van de Uitvoering los te laten.’
Ook complimenteert hij het projectteam dat de Staat samenstelt. ‘Soms was het zoeken naar de juiste balans, maar we hebben met elkaar de juiste richting kunnen pakken en gezorgd dat de onversneden boodschap overkwam. Als we die interactie met het projectteam niet gehad hadden, dan waren we niet zo ver gekomen.’
Voor de Staat van de Uitvoering 2026 heeft hij een duidelijke wens: zorgen dat die gelijkwaardigheid dé manier van werken wordt. ‘Het is weliswaar een oplossing binnen het huidige systeem en misschien niet de grote sprong, maar het is een olievlek die steeds groter wordt.’
Oogsten
Hij volgt de ontwikkelingen met belangstelling vanaf de zijlijn, maar na ruim veertig jaar publieke dienst neemt Harmsma ook bewust de tijd om te landen. Vanuit een comfortabele stoel in de huiskamer zegt hij: ‘Ik wil eerst even terugkijken: wat heb ik nou geoogst in al die jaren en hoe ga ik dat de komende jaren gebruiken? Echt stilzitten kan hij niet. ‘Ik had me voorgenomen het eerste halfjaar niets te doen, maar stiekem heb ik aan het eind van de maand alweer wat gesprekken.’