Ga naar de inhoud
Staat van de Uitvoering
Foto vrouw gefrustreerd achter laptop
6 februari 2023

Ruimte moet je regelen

Als je weet dat wetten in de praktijk software worden, dan moet je de ruimte en flexibiliteit expliciet regelen. Want waar ruimte in wetten er als vanzelf is als je iets níet regelt, moet je die ruimte in software expliciet scheppen. Lees het verhaal van Evert, onderdeel van een onderzoek van Stichting Kafkabrigade in het kader van de Staat van de Uitvoering 2022.

Evert komt goed voorbereid naar Nederland en met ervaren begeleiding vanuit zijn werkgever. Toch, als Evert in Nederland arriveert om zijn specialisatie tot oogarts voltooien, kost het hem maanden, voordat hij een bankrekening kan openen en zijn stagevergoeding kan ontvangen.

In Suriname is er geen volledige opleiding tot oogarts. Maar voor zowel Evert als een Nederlands ziekenhuis is leren en werken een win-win. Als arts kan Evert productie draaien voor het ziekenhuis tegen het lage salaris van een stagevergoeding. Voor Evert is het de enige betaalbare manier om zijn specialisatie te behalen.

Hoewel zowel Evert als het ziekenhuis alles op tijd aanleveren bij de Nederlandse instanties, kost het maanden voordat hij een huis kan huren of een zorgverzekering kan afsluiten. Tot die tijd is hij volledig afhankelijk van de hulp van anderen en van contant geld dat hij meenam.

Een BSN is een hordeloop op zichzelf

Eén probleem is dat Evert maandenlang wordt uitgesloten van een bankrekening in Nederland. De bank vereist onder meer een burgerservicenummer (BSN) van Evert. Het verkrijgen van een BSN is een hordeloop van onderlinge afhankelijkheden en stapelende termijnen op zichzelf. Uiteraard moet hij zich inschrijven bij de gemeente. Daarvoor moet hij een afspraak maken. Voor die afspraak moet hij zijn verblijfspas hebben. Daarvoor moet hij eerst een afspraak maken bij de IND. En zo gaat het nog even door. Als al die hordes genomen zijn, mag de gemeente nog een termijn van vier weken hanteren voordat ze een BSN verstrekken. Maar: waarom heeft hij eigenlijk een BSN nodig om een bankrekening te openen? Waar staat dat in de wet?

Een BSN is niet verplicht, maar in de praktijk toch

Om een bankrekening te openen vereist de bank dat hij zich komt legitimeren en dat hij een BSN heeft. De identificatie is sinds kort verplicht vanwege de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). De Algemene wet inzake rijkbelastingen (Awr) vereist dat banken informatie aanleveren – zoals banksaldi – wanneer en indien die van belang kunnen zijn voor de Nederlandse belastingheffing. Op geen enkele manier is het BSN een voorwaarde voor het openen van een bankrekening. Waarom is dit dan in de praktijk wel zo?

Regels omzetten in software

Heel vroeger werden wetten niet omgezet in software. Uit die tijd komt de nog altijd breed gedeelde veronderstelling dat wat volgens de wet mag en kan, in de praktijk ook mogelijk is. Bij software echter, werkt dat precies andersom. Wat niet is vastgelegd en expliciet mogelijk gemaakt, is in de praktijk juist niet mogelijk. Lawrence Lessig heeft het beroemde boek ‘Code and other laws of cyberspace‘ geschreven over dit fenomeen.

De omzetting van wetten in software kun je zien als een tweede fase van het wetgevingsproces.

De omzetting van wetten in software kun je zien als een tweede fase van het wetgevingsproces. In die fase zijn andere belangen vertegenwoordigd. Het gaat bovendien zelden om één wet tegelijk. De bank moet de belangen afwegen en de wetten interpreteren. Ze moet rekening houden met een Europese richtlijn  die ieder die legaal in Nederland verblijft – met of zonder vast adres – het recht geeft op een bankrekening.

Daarnaast moet de bank rekening houden met de hierboven genoemde Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en met de Algemene wet inzake rijksbelastingen. En als er een moment komt waarop gegevens van belang kunnen zijn voor de Belastingheffing, dan moet de bank daarbij het BSN aanleveren. Die wetten zijn niet per se voortreffelijk op elkaar afgestemd. Zo is de definitie van “legaal verblijf” bijvoorbeeld in de Europese richtlijn heel ruim en omvat daarom ook mensen die (nog) geen BSN hebben. Sommige wetten bevatten onzekerheden. Wanneer kunnen gegevens van belang zijn voor de Belastingheffing? Andere wetten onzekerheden in combinatie met boetes.

Dit alles maakt het niet per se makkelijk of evident hoe je de wet implementeert in een proces en uiteindelijk software. Daar komen een hoop keuzes en interpretaties bij kijken. En “makkelijk” is een belang op zichzelf. Je kunt mensen in een later stadium vragen naar hun BSN. Maar eenvoudiger is om alle gegevens die je mogelijk ooit nodig gaat hebben aan de voorkant als eis te stellen aan de burger.

“Ik kon hier bijna niets doen. Je bent totaal afhankelijk van andere mensen. Je kunt niks huren, want je hebt geen bankrekening. En het ziekenhuis kon geen salaris storten.”

Voor mensen als Evert, voor alle Oekraïners waarover we in de krant konden lezen dat ze hetzelfde probleem hebben, en voor vele mensen meer is dit een probleem. Ze kunnen in ons land niet of nauwelijks functioneren zonder bankrekening.

Als de wetgever geen aandacht besteedt aan de “tweede fase” van wetgeving, dan ontstaan als vanzelf ketens van afhankelijkheden.

Er is een lans te breken voor de stelling dat dit niet zo bedoeld is in de wet en alle aanleiding om te denken dat je daarin gelijk krijgt als je naar de rechter gaat. Maar daar hebben mensen in het hier-en-nu heel weinig aan. Als je al in de positie bent om die weg te volgen, dan procedeer je voor de mensen die jaren na jou in dezelfde positie terecht gaan komen.

Er is een betere oplossing, die tevens een meer algemene les kan zijn. Als je weet dat wetten in de praktijk software worden, dan moet je de ruimte en flexibiliteit expliciet regelen. Want waar ruimte in wetten er als vanzelf is als je iets níet regelt, moet je die ruimte in software expliciet scheppen. Als de wetgever geen aandacht besteedt aan die “tweede fase” van wetgeving, dan ontstaan als vanzelf ketens van afhankelijkheden. Termijnen stapelen zich op. Mensen worden uitgesloten van essentiële diensten en kunnen niet normaal functioneren. Everts verhaal is daarvan slechts een illustratie.

Ontwikkelingsland

Evert is er goed doorheen gekomen. Hij had voor vijf maanden cash meegenomen. Of zoals hij het zelf zei: “ik kom uit een ontwikkelingsland, ik weet hoe het kan werken.”

Deze column werd op 30 januari 2023 gepubliceerd op iBestuur.nl en is van de hand van Arjan Widlak. Hij is directeur van de Stichting Kafkabrigade. Hij voerde het onderzoek naar stelselkwaliteiten uit in opdracht in het kader van de Staat van de Uitvoering. 
Met dank aan Mariëtte Lokin (Hooghiemstra & partners). 

 

Gerelateerd onderzoek

Digitale kooi en stelsel­kwaliteiten

Bekijk dit onderzoek