Waarom lukte het ons in coronatijd om regelingen ongekend snel in uitvoering te nemen? Kunnen we dat bij andere, niet-crisisregelingen, wellicht ook? Die vragen hield een aantal mensen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland flink bezig. In het project Generieke Optimalisering Uitvoering Dienstverlening, kortweg GOUD, gingen zij op zoek naar de lessen die de coronacrisis hen leerde over de samenwerking tussen beleid en uitvoering.
‘Vanaf het begin was ons doel dat de conclusies van project GOUD generiek moesten zijn, zodat ze voor de hele overheid van waarde kunnen zijn,’ zegt projectleider Hans Schuttenbeld. ‘Nu is de tijd rijp om de lessen te delen met andere publieke dienstverleners en hun beleidsmakers om op alle fronten te helpen de uitvoering te verbeteren.’
"Hoe onuitvoerbaar het beleid soms ook leek, het credo was ‘u vraagt, wij draaien'."
‘Ik chargeer…’ Op de vraag hoe normaalgesproken regelingen tot stand komen bij RVO, geeft Schuttenbeld een waarschuwing vooraf; de projectleider formuleert luid en duidelijk. ‘Een nieuwe regeling of een nieuw programma start meestal met een idee van de politiek om een bepaalde interventie te laten plaatsvinden in de samenleving. Vervolgens gaan beleidsmedewerkers daar over nadenken. In te veel gevallen zonder de uitvoeringsorganisatie te betrekken. Nadat beleid de nodige workshops en conferenties heeft gehouden en bedenktijd heeft genomen, volgt er dan een plan. Voor een subsidie, een programma, een fiscale of andere interventie.’
De projectleider vervolgt: ‘Als ik het zo slecht mogelijk schets, gooien de beleidsmakers het plan vervolgens richting de uitvoeringsorganisatie met de opdracht: voer dit uit. Als RVO hebben we ons ook vaak geschikt in die rol. Hoe onuitvoerbaar het beleid soms ook leek, het credo was ‘u vraagt, wij draaien.’
Van optimale ketensamenwerking tussen beleid en uitvoering is dus meestal geen sprake. Eeuwig zonde, vindt de GOUD-projectleider: ‘Bij een uitvoeringsorganisatie als RVO is ontzettend veel praktische kennis en ervaring aanwezig die echt nodig is bij de ontwikkeling van beleid. Wij kennen onze doelgroepen en risicoparameters.’
Schuttenbeld heeft meerdere keren ervaren dat de huidige manier van werken vaak problemen oplevert in de uitvoerbaarheid. Zeker ook op het vlak van ICT. Hij legt uit: ‘RVO heeft een aantal uitvoeringsplatforms, maar om aparte vraagstellingen af te dekken, wordt steeds weer maatwerk ICT ontwikkeld. Dat vergroot de complexiteit enorm. Maatwerk betekent bovendien extra risico’s en tijd; het bestond nog niet, dus moet je uitgebreider testen.’
"Om kwaliteit te leveren, is het essentieel dat de betrokken mensen passende kennis en ervaring hebben."
Met haar grootste opdrachtgevers, de ministeries van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), heeft RVO binnen het project GOUD bekeken hoe ze de kennis binnen de uitvoeringsorganisatie toch optimaal kunnen inzetten. Het levert drie waardevolle constateringen op.
‘Het lijkt een open deur,’ meent Schuttenbeld, ‘maar les één is dat de beleidsdirecties van de ministeries en de uitvoeringsorganisatie in een vroeg stadium met elkaar om tafel moeten. Al vanaf de eerste verkenningen waarin het Integraal Afwegingskader – IAK: zeven centrale vragen om relevante kwaliteitsaspecten af te dekken bij beleid en regelgeving- wordt vastgesteld. De ervaring leert dat vaak een aantal cruciale elementen wordt vergeten. Door samen naar het IAK te kijken, houd je elkaar scherp.’
Werken aan een regeling vergt vakmanschap. Er kleven bovendien nogal wat risico’s aan een regeling. De verantwoordelijkheid die een beleidsmedewerker draagt voor nieuwe regelgeving, is aanzienlijk. Schuttenbeld zegt hierover: ‘In de praktijk zien we dat beleidsdirecties om die reden nogal eens relatief onervaren beleidsmedewerkers naar voren schuiven om de regeling te bedenken. De kritiek aan de kant van RVO is vervolgens dat er te weinig ervaring zit aan beleidskant. Om kwaliteit te leveren, is het essentieel dat de betrokken mensen passende kennis en ervaring hebben.’
Dat is niet eenvoudig nu ook veel overheidsorganisatie met schaarste aan resources kampen. De ketenpartners moeten dus ook het anticiperend vermogen vergroten: ‘Door op tijd met elkaar om tafel te gaan, kun je al in een vroeg stadium voorzien dat bijvoorbeeld experts nodig zijn op het gebied van data, klantcontact, juristen of financieel specialisten. Dat maakt dat je menskracht kunt mobiliseren en plannen.’
Een gelijkwaardige relatie is les drie. Je moet het echt samen doen, is de stellige overtuiging van het GOUD-projectteam. Schuttenbeld: De termen “opdrachtgever’ en “opdrachtnemer” suggereren een boven- en ondergeschiktheid en die wordt ook regelmatig zo gevoeld. Vanuit RVO is meer assertiviteit nodig. De uitvoeringsorganisatie moet gevraagd en ongevraagd advies leveren als het beleid anders, fraudebestendiger, of anderszins beter kan.’
‘Beleid moet aan de andere kant voorbereid zijn op mogelijk weerwoord en moet ons in onze kracht gebruiken,’ voegt hij eraan toe. ‘Ook in het verleden stelden uitvoeringsexperts natuurlijk wel vragen. Het is belangrijk dat beleidsmedewerkers dat niet zien als lastig gedrag, maar als meedenken en ontzorgen.’
"Mensen zoeken elkaar eerder op. Er is minder diva- en slachtoffergedrag."
Vanuit het project GOUD zijn routekaarten ontwikkeld; praktische handleidingen waarin stap voor stap wordt geschetst wanneer welke rol nodig is bij de ontwikkeling van nieuwe regelingen. ‘We zagen slechte rolvastheid’, verklaart Schuttenbeld. ‘Daarom hebben we voor zowel RVO als beleidsdirecties rollen onderkend en met schema’s in de tijd uitgetekend. Wanneer verantwoordelijkheden duidelijk zijn, gaan zaken effectiever en sneller.’
Het projectteam is bezig met presentaties binnen RVO en de beleidsdirecties over de routekaarten. Collega’s reageren positief. ‘Had ik dit maar eerder gehad, is een veelgehoorde reactie,’ deelt Schuttenbeld. ‘Mensen verzopen in het verleden in ons intranet en het Rijksportaal en verzonnen dan zelf maar wat. We zijn nu ook bezig alle verouderde informatie te vervangen door de routekaarten.’
Wat levert project GOUD op? Schuttenbeld merkt dat het samenspel tussen beleid en uitvoering al begint te veranderen: ‘Mensen zoeken elkaar eerder op. Er is minder diva- en slachtoffergedrag. We merken ook dat aan beleidskant duidelijk wordt dat het in hun eigen voordeel is wanneer ze de uitvoerder vroeg betrekken.’
Het gros van de mensen is dus positief over GOUD. ‘De grootste winst schuilt er misschien wel in dat beleidsmedewerkers en uitvoeringsexperts nu beter weten wat er in de keuken bij de ander gebeurt. Daardoor komt er meer begrip voor elkaar en elkaars processen. Dat is hard nodig want dat leidt tot betere programma’s en regelingen. En laten we wel wezen,’ zegt Schuttenbeld tot besluit, ‘voor de samenleving bestaat het verschil tussen beleid en uitvoering helemaal niet. Ondernemers en burgers zeggen eenvoudigweg: overheid, regel dat!’
Ben je werkzaam als adviseur of bestuurder binnen beleid of uitvoering? En wil je meer weten of denk je graag mee over (onderwerpen uit) de Staat van de Uitvoering? Volg onze activiteiten en praat mee op LinkedIn!