In de rubriek ‘In alle Staten’ geven uiteenlopende mensen hun ongezouten mening over de Staat van de Uitvoering. Dit keer deelt hoogleraar Publiek Management Sandra Groeneveld wat haar opvalt en wat ze mist in de Staat.
Als hoogleraar Publiek Management van het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden onderzoekt Sandra de inrichting en het management van publieke organisaties. Daarbij richt zij zich in het bijzonder op vragen over organisatieverandering, leiderschap, samenwerking, management van diversiteit en representatieve bureaucratie. Eerder was ze (senior) onderzoekster en universitair hoofddocent bestuurskunde bij Erasmus Universiteit en Vrije Universiteit.
“Wat ontbreekt, is een organisatiekundig perspectief”
“De website van de Staat van de Uitvoering is een waardevolle verzamelplaats aan het worden van tal van analyses van de publieke dienstverlening in Nederland. Het rapport Staat van de Uitvoering 2022 brengt de verschillende inzichten samen en trekt daar enkele rode draden door.
De Staat bevestigt in belangrijke mate eerdere analyses door onder meer de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) en wijst de toenemende complexiteit en opeenstapeling van beleid en wet- en regelgeving aan als grootste onderliggend probleem. De auteurs leggen overtuigend uit waarom die complexiteit een halt moet worden toegeroepen wil de dienstverlening toekomstbestendig zijn. Ik zal deze plek verder niet gebruiken om alle interessante inzichten uit de Staat te benadrukken. Ik wil hier graag delen wat mij opvalt en wat ik mis.
De Staat en de onderliggende analyses en onderzoeken blijven grotendeels binnen wat ik de bestuurskundige logica zou willen noemen. Daarin neemt de (sturings)driehoek een prominente plaats in. Wanneer je deze driehoek hanteert als analysekader voor de uitvoering, kijk je langs de verticale lijnen van delegatie en verantwoording naar de relatie tussen politiek, beleid en uitvoering. Met eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer als centrale rollen. Deze analyse veronderstelt dat een responsieve overheid zich van bovenaf laat inregelen. Menselijke maat en maatwerk is dan eerst en vooral een Haagse discussie.
Het zijn bestuurskundigen geweest die de driehoek theoretisch hebben onderbouwd met het principaal agent model . Een belangrijke aanname onder dit model is een belangentegenstelling tussen principaal en agent. Een die de principaal kan oplossen door de inrichting van een prestatiemanagementsysteem. De aansturing van uitvoeringsorganisaties heeft zich onder de logica van New Public Management volgens deze principes ontwikkeld. Nu we daarvan terugkomen, zijn het opnieuw bestuurskundigen die een nieuw model aandragen.
Dit Stewardship model gaat uit van vertrouwen in de relatie tussen beleid en uitvoering en veronderstelt dat de uitvoering als opdrachtnemer intrinsiek gemotiveerd is om de taak te doen. Dat kun je natuurlijk in Den Haag afspreken, maar leidt er niet vanzelf toe dat uitvoeringsorganisaties daarmee in staat zijn om beter in te spelen op veranderingen in de samenleving en het leven van burgers. Relatietherapie voor bestuurders alleen gaat daar niet aan helpen.
Er wordt kortom nog steeds gedacht vanuit het centrum, met als aanname dat als er maar veel kennis wordt verzameld, werkbezoeken worden afgelegd en inspraakavonden voor burgers of hun vertegenwoordigers worden georganiseerd, centraal bedacht kan worden wat er op de werkvloer moet gebeuren om de menselijke maat en maatwerk in de praktijk vorm te geven. Menselijke maat en maatwerk worden echter ineffectieve bezweringsformules wanneer er geen visie is op de implicaties ervan voor de inrichting en het management van uitvoeringsorganisaties.
En dat brengt me bij wat ik mis in alle beschouwingen: een organisatiekundig perspectief. Complexiteit van problemen – zij het burgers met multiproblematiek dan wel grote maatschappelijke opgaven op het niveau van de samenleving – vraagt in organisaties om decentralisatie. Door ruimte en vertrouwen te geven op de werkvloer, kan er beter worden ingespeeld op de situatie van burgers en veranderingen in de samenleving. De ervaringen van burgers vinden dan ook makkelijker hun weg omhoog in de organisatie, van onderop en van binnenuit. Analyses van het Werkonderzoek laten bijvoorbeeld zien dat leiderschap, cultuur en gedrag in uitvoeringsorganisaties bepalend zijn voor maatschappelijke betrokkenheid, menselijke maat, leren en presteren.
Er zijn initiatieven waarin de inzichten die op de werkvloer worden opgedaan, centraal staan. De doorbraakmethode van het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) wordt bijvoorbeeld door bestuurders steeds meer gezien als een model dat kan dienen om maatwerk in de praktijk vorm te geven. Maar er is nog weinig gedachtevorming over hoe de overheid en haar organisaties zo kunnen worden ingericht dat de bestuurskundige en organisatiekundige logica’s tegelijk kunnen worden gerealiseerd. En hoe door het inrichten van parallelle structuren in organisaties voor, zeg 80 procent efficiënt standaardwerk geleverd kan worden en 20 procent maatwerk.
Hoe verdeel en coördineer je die taken? Wat betekent dit voor het leiderschap binnen en tussen organisaties en op verschillende niveaus? In andere woorden, wat is er naar aanleiding van alle onderzoeken en debatten in het kader van de Staat feitelijk veranderd in het werk van de eerstelijnsmanagers en professionals in de uitvoering en wat hebben burgers daarvan gemerkt? Daar ligt een opdracht voor onderzoekers en bestuurders: denk fundamenteler door wat de veranderende visie op de relatie tussen overheid en samenleving betekent voor structuur en management van diezelfde overheid.”
Sandra Groeneveld
